■PPP的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)必然是以某種方式由合作伙伴各方共同承擔(dān)，其資產(chǎn)所有權(quán)或運(yùn)營(yíng)權(quán)雖可以階段性地歸屬于一方，但并不能否定整體上這種負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的性質(zhì)。所以，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何把各種PPP具體模式的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制盡可能合理化、可操作化。

■鑒于我國(guó)在推廣運(yùn)用PPP模式過(guò)程中曾出現(xiàn)“明股實(shí)債、回購(gòu)安排”，以及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等問(wèn)題，從長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)視角考慮，建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快研究出臺(tái)我國(guó)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，將PPP固定資產(chǎn)及相關(guān)負(fù)債記入公共部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表。

■未來(lái)有適當(dāng)時(shí)機(jī)修法時(shí)，可考慮明確PPP作為地方政府舉債渠道之一的法律地位，那么無(wú)論是出臺(tái)PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，還是把PPP項(xiàng)下資產(chǎn)負(fù)債適當(dāng)納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，都會(huì)與法律規(guī)則體系相匹配了。

    英國(guó)是國(guó)際上運(yùn)用PPP模式較為成功的國(guó)家，也是最早針對(duì)PPP制定專(zhuān)門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家。雖然英國(guó)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（FRS 5A）曾被其他國(guó)家當(dāng)成制定相關(guān)會(huì)計(jì)政策時(shí)的參照物，但其自身也有缺陷，即PPP固定資產(chǎn)因“漏記”而成為“孤兒資產(chǎn)”。后來(lái)隨著國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)制定的《服務(wù)特許協(xié)議第12號(hào)解釋》（IFRIC12）與國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)制定的《服務(wù)特許協(xié)議：授予方—第32號(hào)》（IPSAS32）的相繼出臺(tái)，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債才有了國(guó)際性的會(huì)計(jì)處理指南。一則，由于IFRIC12與IPSAS32之間是“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系，所以從設(shè)計(jì)層面堵住了PPP“孤兒資產(chǎn)”的漏洞。二則，由于IPSAS32規(guī)定PPP固定資產(chǎn)及其負(fù)債均應(yīng)記入公共部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表，所以從制度層面封住了公共部門(mén)利用PPP隱藏債務(wù)的可能性，降低了公共部門(mén)利用PPP進(jìn)行表外融資的沖動(dòng)。

    鑒于我國(guó)在推廣運(yùn)用PPP模式過(guò)程中曾出現(xiàn)“明股實(shí)債、回購(gòu)安排”，以及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等問(wèn)題，同時(shí)基于PPP的理論分析可引出其為政府、企業(yè)合作中共同融資負(fù)債的認(rèn)知，從長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)視角作戰(zhàn)略方針層面的考慮和選擇，我們建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快研究出臺(tái)我國(guó)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，將PPP固定資產(chǎn)及相關(guān)負(fù)債記入公共部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表。當(dāng)然，此舉意味著原則上明確PPP也是政府的舉債渠道之一，規(guī)范地方政府的融資行為，便不再是強(qiáng)調(diào)防止其利用PPP“隱匿”債務(wù)，而是應(yīng)以合理的資產(chǎn)負(fù)債通盤(pán)安排，把PPP規(guī)范地納入公共部門(mén)負(fù)債與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的表內(nèi)管理，以更好地使PPP機(jī)制興利防弊。我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)，需要依此思路框架考慮未來(lái)的優(yōu)化修訂。

PPP會(huì)計(jì)制度的國(guó)際發(fā)展概況

2006年之前：只有少數(shù)國(guó)家制定了專(zhuān)門(mén)的PPP會(huì)計(jì)政策

    PPP不僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、擁有、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，還涉及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、收益在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的分擔(dān)及共享等問(wèn)題，這些環(huán)節(jié)和問(wèn)題的疊加不僅增加了PPP合同履行中的變數(shù)，還使PPP項(xiàng)目固定資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP資產(chǎn)）的會(huì)計(jì)處理比較復(fù)雜。由于公共部門(mén)與私人部門(mén)在對(duì)PPP資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)，往往邊界不夠清晰，因此過(guò)去在國(guó)家層面或國(guó)際層面鮮有PPP會(huì)計(jì)指南出臺(tái)。在2006年國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)（IFRIC）頒布《服務(wù)特許協(xié)議第12號(hào)解釋》（IFRIC 12）之前，英國(guó)是國(guó)際上少數(shù)專(zhuān)門(mén)制定PPP會(huì)計(jì)政策的國(guó)家之一。在PPP /PFI資產(chǎn)是否記入政府部門(mén)資產(chǎn)負(fù)債表的問(wèn)題上，英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（ASB）的傾向性要比英國(guó)財(cái)政部大。1997年9月，為了指導(dǎo)和規(guī)范公共部門(mén)對(duì)PPP資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，英國(guó)財(cái)政部的一個(gè)專(zhuān)門(mén)工作組受托擬定了《PFI技術(shù)說(shuō)明第1號(hào)：如何對(duì)PFI交易進(jìn)行會(huì)計(jì)處理》（PFI TN1）。1998年9月， ASB對(duì)其已頒布實(shí)施的《財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第5號(hào)——交易實(shí)質(zhì)的報(bào)告》（FRS 5）進(jìn)行了修訂，明確了PFI及類(lèi)似合同的會(huì)計(jì)處理方法，具體規(guī)定可見(jiàn)《FRS 5修正條款——PFI及類(lèi)似合同》（FRS 5A）。在對(duì)PPP /PFI資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)，F(xiàn)RS 5A遵循的基本原則是：“如果合作一方當(dāng)事人享有設(shè)施資產(chǎn)帶來(lái)的收益，并承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，那么該當(dāng)事人就擁有設(shè)施資產(chǎn)。”隨后，英國(guó)財(cái)政部于1999年6月對(duì)PFI TN1也進(jìn)行了修訂，即形成了被稱(chēng)之為T(mén)TN1R的指導(dǎo)性文件。盡管在對(duì)PPP/PFI資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)，TTN1R和FRS 5A存在著一定的差異，但兩者都采用了“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”，即“在PPP模式下，誰(shuí)承擔(dān)了主要風(fēng)險(xiǎn)，并獲得了與之對(duì)應(yīng)的報(bào)酬，PPP/PFI資產(chǎn)就記入誰(shuí)的資產(chǎn)負(fù)債表”。

    相對(duì)于英國(guó)，在這一時(shí)期的絕大數(shù)國(guó)家仍沿用各自既有的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則或政策來(lái)處理PPP資產(chǎn)入賬問(wèn)題。但同時(shí)也有部分國(guó)家，如澳大利亞、新西蘭等參考了FRS 5A或以其為基礎(chǔ)擬定了本國(guó)的PPP會(huì)計(jì)政策。

    2006年至2011年： IFRIC12的頒布與相關(guān)國(guó)家（國(guó)際機(jī)構(gòu)）PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的醞釀與出臺(tái)

    雖然當(dāng)PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)機(jī)制時(shí)，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”基本可以反映PPP交易的實(shí)質(zhì)，但當(dāng)PPP采用“混合”付費(fèi)機(jī)制如，前期為政府付費(fèi)，后期為使用者付費(fèi)時(shí)， “風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”會(huì)遇到PPP會(huì)計(jì)處理上的一些難題。另外，在“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”下，還可能存在如下的問(wèn)題：當(dāng)一方認(rèn)為PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及收益已經(jīng)轉(zhuǎn)移至合作的另一方，而另一方并不一定認(rèn)為如此時(shí)，會(huì)導(dǎo)致“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題的出現(xiàn)，即PPP資產(chǎn)不被記錄在任何一方的資產(chǎn)負(fù)債表上。為了彌補(bǔ)“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”存在的不足，相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)PPP會(huì)計(jì)制度時(shí)，則采用了另一種方式，即“控制法”。2006年11月，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（IASB）下屬的國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)（IFRIC）發(fā)布了IFRIC 12。IFRIC 12是針對(duì)服務(wù)特許協(xié)議中私人部門(mén)制定的會(huì)計(jì)指南。IFRIC 12在對(duì)PPP進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)，采用的是“控制法”，即如果服務(wù)特許協(xié)議滿(mǎn)足下列兩個(gè)條件：一是在服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對(duì)象的選擇，以及服務(wù)價(jià)格的調(diào)整等方面，授予方能對(duì)運(yùn)營(yíng)方實(shí)施“控制”或“監(jiān)管”；二是在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時(shí)，授予方能通過(guò)所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式“控制”項(xiàng)目設(shè)施的重大剩余權(quán)益，那么PPP資產(chǎn)不確認(rèn)為運(yùn)營(yíng)方的不動(dòng)產(chǎn)、廠房、設(shè)備等，因?yàn)樵O(shè)施資產(chǎn)的使用控制權(quán)并沒(méi)有轉(zhuǎn)讓給運(yùn)營(yíng)方，運(yùn)營(yíng)方只是依據(jù)協(xié)議規(guī)定，以授予方的名義運(yùn)用設(shè)施提供公共服務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙控測(cè)試條件”）。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)方在服務(wù)特許協(xié)議項(xiàng)下獲得的合同對(duì)價(jià)，應(yīng)按公允價(jià)值確認(rèn)為“金融資產(chǎn)”或“無(wú)形資產(chǎn)”。

    在IFRIC 12公布后，一些國(guó)家開(kāi)始以其為藍(lán)本著手對(duì)本國(guó)的PPP會(huì)計(jì)政策進(jìn)行修改和制定。其中，最值得一提的是英國(guó)PPP會(huì)計(jì)政策的變化。

    2007年3月，英國(guó)政府做出了將公共部門(mén)會(huì)計(jì)“錨定物”由英國(guó)公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則的決定。按照原計(jì)劃，該決定自2008/2009年度開(kāi)始實(shí)施，而實(shí)際上則推后了一年，主要是由于IFRS框架下的PPP會(huì)計(jì)制度不完善所致。同時(shí)，兩套會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之間的“切換”還有大量的銜接工作需要做。由于IFRIC 12只是針對(duì)私人部門(mén)制定的PPP會(huì)計(jì)指南，而對(duì)公共部門(mén)如何將PPP資產(chǎn)入賬， IFRS并沒(méi)有具體的規(guī)定。另外，從嚴(yán)格意義上講，IFRIC 12是一個(gè)解釋而非準(zhǔn)則，僅適用于PPP合同中的私人部門(mén)會(huì)計(jì)主體。如何填補(bǔ)IFRS在PPP會(huì)計(jì)上的制度空白，為公共部門(mén)對(duì)PPP資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理提供指南，是當(dāng)時(shí)需要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為此，英國(guó)財(cái)政部利用“鏡像處理”手段，參照IFRIC 12的基本原則，明確了授予方處理PPP資產(chǎn)的辦法，即如果對(duì)下面三個(gè)問(wèn)題的回答是肯定的，那么，PPP項(xiàng)下的不動(dòng)產(chǎn)、廠房、設(shè)備等，以及相應(yīng)的負(fù)債都應(yīng)計(jì)入授予方的資產(chǎn)負(fù)債表：一是基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)及服務(wù)定價(jià)權(quán)是否由授予方控制；二是合同結(jié)束后，基礎(chǔ)設(shè)施的剩余權(quán)益是否由授予方控制；三是基礎(chǔ)設(shè)施是否由運(yùn)營(yíng)方建成或從第三方購(gòu)置，或原來(lái)已被確認(rèn)為運(yùn)營(yíng)方的資產(chǎn)。依據(jù)IFRIC12的規(guī)定，PPP資產(chǎn)不記入運(yùn)營(yíng)方資產(chǎn)負(fù)債表，而經(jīng)過(guò)“鏡像處理”后，可將其記入授予方的資產(chǎn)負(fù)債表中，進(jìn)而解決PPP項(xiàng)目中的“孤兒資產(chǎn)”的問(wèn)題。

除了英國(guó)外，參照IFRIC 12修訂、制定PPP會(huì)計(jì)政策或準(zhǔn)則的國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)有：澳大利亞、南非、法國(guó)，以及國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)等。

    2011年至今：IPSASB頒布IPSAS32，明確了政府會(huì)計(jì)主體的記賬原則

    2011年10月，國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)頒布（IPSASB）《服務(wù)特許協(xié)議：授予方—第32號(hào)》（IPSAS 32），確立了PPP項(xiàng)目中授予方的記賬原則。而在此之前，并沒(méi)有關(guān)于授予方如何報(bào)告PPP交易事項(xiàng)的國(guó)際性準(zhǔn)則。

    在國(guó)際上，關(guān)于公共部門(mén)的國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則并不是強(qiáng)制性的。因此，是否遵循和采用國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IPSAS）完全取決于各國(guó)政府的自愿。同時(shí)，在2011年之前，既有的IPSAS也不包含任何關(guān)于公共部門(mén)如何對(duì)PPP資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的規(guī)定。所以，當(dāng)英國(guó)財(cái)政部依照IFRIC 12設(shè)計(jì)適用于英國(guó)的PPP會(huì)計(jì)政策時(shí)，IPSASB也開(kāi)始著手研究公共部門(mén)如何報(bào)告PPP交易事項(xiàng)的問(wèn)題，并采取了英國(guó)財(cái)政部使用過(guò)的“鏡像處理IFRIC 12”方法，即參照IFRIC 12的“雙控測(cè)試條件”，制定適用于公共部門(mén)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。2008年3月，IPSASB公布了一份名為《服務(wù)特許協(xié)議會(huì)計(jì)與報(bào)告》的咨詢(xún)文件，并在此基礎(chǔ)上，于2010年1月公布了《征求意見(jiàn)稿第43號(hào)》，在全球范圍內(nèi)征求各方意見(jiàn)。在吸取各方意見(jiàn)，并對(duì)《征求意見(jiàn)稿第43號(hào)》進(jìn)行修改后，IPSASB于2011年正式對(duì)外公布了IPSAS 32。根據(jù)IPSAS 32 第9段的規(guī)定，如果服務(wù)特許協(xié)議滿(mǎn)足下列兩個(gè)條件，那么，服務(wù)特許協(xié)議資產(chǎn)即PPP資產(chǎn)則確認(rèn)為授予方的資產(chǎn)：一是授予方能對(duì)服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對(duì)象的選擇，以及服務(wù)價(jià)格的制定等進(jìn)行“控制”或“監(jiān)管”；二是在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時(shí)，授予方能通過(guò)所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式“控制”項(xiàng)目設(shè)施的重大剩余權(quán)益。其實(shí)，這兩個(gè)條件就是FRIC 12的“雙控測(cè)試”條件，或者說(shuō)是IPSAS 32 完全“復(fù)制”了FRIC 12關(guān)于PPP資產(chǎn)確認(rèn)的基本原則。

    由此，IPSAS 32與IFRIC 12形成了“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系，因?yàn)镮FRIC 12確定的是PPP項(xiàng)目中運(yùn)營(yíng)方的記賬原則，且按此原則PPP資產(chǎn)不記入運(yùn)營(yíng)方資產(chǎn)負(fù)債表，而按IPSAS 32的規(guī)定，PPP資產(chǎn)應(yīng)記入授予方資產(chǎn)負(fù)債表。IPSAS 32的頒布是IPSASB與ASB在制定公共部門(mén)及私人部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則方面相互配合的表現(xiàn)，也彌補(bǔ)了PPP資產(chǎn)不被合作任意一方確認(rèn)的制度性缺陷，解決了PPP項(xiàng)下的“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題。

    盡管是否采用IPSAS 32的有關(guān)原則取決于各國(guó)政府的意愿，但是隨著IPSAS 32的頒布，授予方就有了處理PPP資產(chǎn)的國(guó)際準(zhǔn)則。目前，除了英國(guó)已經(jīng)率先將FRIC 12的“雙控測(cè)試條件”作為判斷PPP資產(chǎn)“花落”誰(shuí)家的依據(jù)外，2012年7月，澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)也于IPSAS 32頒布后，迅速設(shè)立研究項(xiàng)目，探索將IPSAS 32基本原則應(yīng)用于澳大利亞的可行性，并于2015年4月公布了澳大利亞《服務(wù)特許協(xié)議：授予方》的征求意見(jiàn)稿。按照征求意見(jiàn)稿的時(shí)間安排，該準(zhǔn)則于2017年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施。

PPP模式下的資產(chǎn)負(fù)債會(huì)計(jì)處理方式

“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”

    “風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”原本是用來(lái)判斷一項(xiàng)租賃活動(dòng)是否屬于融資性租賃的方法，后來(lái)才用于PPP資產(chǎn)的處理上。1976年，美國(guó)FASB頒布《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則公告第13號(hào)——租賃會(huì)計(jì)》（SFAS 13），要求對(duì)不同的租賃活動(dòng)采用不同的會(huì)計(jì)方法進(jìn)行處理。同時(shí)，SFAS 13也是第一個(gè)采用“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”判斷一項(xiàng)租賃活動(dòng)是融資性租賃，還是經(jīng)營(yíng)性租賃的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。依據(jù)SFAS 13的規(guī)定：“在一項(xiàng)租賃活動(dòng)中，如果與租賃資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的全部收益及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，那么對(duì)于承租人而言，租賃應(yīng)視同其收購(gòu)資產(chǎn)的行為，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支付義務(wù)；而對(duì)于出租人，應(yīng)視同其出售資產(chǎn)或提供融資的行為?！彪S后，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”被一些國(guó)際會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或國(guó)家采納，并制定了相應(yīng)的租賃會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，如國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)于1982年9月頒布了《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第17號(hào)—租賃》；英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)于1984年8月頒布了《會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)準(zhǔn)則公告第21號(hào)》（SSAP 21）。其中，SSAP 21利用“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”將融資性租賃與經(jīng)營(yíng)性租賃做了區(qū)分，并將前者定義為是指承租人承擔(dān)了與租賃資產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的全部風(fēng)險(xiǎn)及報(bào)酬的租賃。

    由于PPP類(lèi)似于公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的融資性租賃行為，所以“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”也成為用來(lái)判斷PPP資產(chǎn)應(yīng)納入哪一方資產(chǎn)負(fù)債表的方法。首先使用該方法的是英國(guó)。根據(jù)英國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)頒布的FRS 5A，當(dāng)PPP合作中的一方擁有PPP資產(chǎn)所帶來(lái)的收益，且承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，PPP資產(chǎn)就應(yīng)全部記入該方的資產(chǎn)負(fù)債表。從英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，在用“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”來(lái)判斷PPP資產(chǎn)的“歸屬”時(shí)，也存在很多問(wèn)題，除了前面已經(jīng)提及的“孤兒資產(chǎn)”外，還存在諸如不能完全反映PPP的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，以及大量資產(chǎn)及負(fù)債“游離”于公共部門(mén)資產(chǎn)負(fù)債表之外等問(wèn)題。

    首先，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”不能客觀反映“使用者付費(fèi)”類(lèi)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。對(duì)于“政府付費(fèi)”類(lèi)PPP項(xiàng)目，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”可以較好地反映其交易實(shí)質(zhì)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，公共部門(mén)就需確認(rèn)PPP資產(chǎn)，還要確認(rèn)相應(yīng)的負(fù)債，即公共部門(mén)在擁有PPP資產(chǎn)帶來(lái)的收益時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)私人部門(mén)的支付義務(wù)。但當(dāng)應(yīng)用于“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目時(shí)，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”則不甚理想，因?yàn)楣膊块T(mén)只有到公私合作期結(jié)束后，才能確認(rèn)PPP資產(chǎn)。在合作期間，對(duì)于公共部門(mén)而言，PPP資產(chǎn)是作表外處理的，盡管公共部門(mén)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但卻仍然享有PPP資產(chǎn)帶來(lái)的收益，如通過(guò)PPP設(shè)施提供的公共服務(wù)，而這些公共服務(wù)原本應(yīng)由公共部門(mén)來(lái)提供的。顯然，這與“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”所內(nèi)含的風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬相匹配的原則是矛盾的。

    其次，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法在核算單位方面存在缺陷。在根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”確定PPP資產(chǎn)的歸屬后，其應(yīng)全額記錄在合作一方的資產(chǎn)負(fù)債表上，不能把PPP資產(chǎn)拆開(kāi)，再分別記錄在合作雙方的賬上，即在核算PPP資產(chǎn)時(shí)應(yīng)整體考慮。由此，當(dāng)PPP采用混合型的付費(fèi)機(jī)制即政府付費(fèi)+使用者付費(fèi)時(shí)，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”將會(huì)遇到不可克服的難題。對(duì)于存在混合型付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，公共部門(mén)和私人部門(mén)之間往往會(huì)涉及某種形式的需求風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定，這會(huì)影響PPP資產(chǎn)的歸屬確認(rèn)問(wèn)題。為了進(jìn)一步說(shuō)明情況，下面虛構(gòu)一個(gè)例子。在一個(gè)PPP項(xiàng)目中，付費(fèi)方式設(shè)計(jì)為：在項(xiàng)目的早期，私人部門(mén)按績(jī)效從公共部門(mén)獲得報(bào)酬，需求風(fēng)險(xiǎn)由公共部門(mén)承擔(dān)；在后期，私人部門(mén)向使用者收取費(fèi)用，需求風(fēng)險(xiǎn)則由私人部門(mén)承擔(dān)。同時(shí)，如果進(jìn)一步假設(shè)公共部門(mén)和私人部門(mén)承擔(dān)同等責(zé)任的需求風(fēng)險(xiǎn)，那么無(wú)論是公共部門(mén)，還是私人部門(mén)都不滿(mǎn)足“承擔(dān)全部或絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)及收益的前提”。所以，按照“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”，任何一方都不能確認(rèn)PPP資產(chǎn)。在我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過(guò)程中，也存在“使用者付費(fèi)+財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼（即政府付費(fèi)的一種形式）”的模式，按照“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”也很難量化操作。

    前文已經(jīng)分析了“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”存在的缺陷，其中最大的問(wèn)題還是“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題，即有時(shí)PPP資產(chǎn)既不被公共部門(mén)記入資產(chǎn)負(fù)債表，也不反映在私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表上。比如英國(guó)在實(shí)施FRS 5A時(shí)，按PPP/PFI項(xiàng)目資本規(guī)模比較，大約有近半數(shù)的PPP/PFI資產(chǎn)是不記入公共部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表的，也就意味著另外近半數(shù)的PPP/PFI資產(chǎn)，要么記入私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表，要么不被任何一方所記入。

控制法

    混合型付費(fèi)機(jī)制PPP項(xiàng)目的大量涌現(xiàn)，與“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題的產(chǎn)生，都反映了“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”自身的不適應(yīng)性與缺陷性。所以，當(dāng)IFRIC 12、IPSAS 32公布后，“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”在國(guó)際上已很少被使用，取而代之的是，“控制法”成為很多國(guó)家或國(guó)際會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)在制定PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則時(shí)采用的方法。由于IPSAS 32“復(fù)制”了IFRIC 12所采用的“控制法”，且前者是以授予方作為會(huì)計(jì)主體的準(zhǔn)則，后者是以運(yùn)營(yíng)方作為會(huì)計(jì)主體的準(zhǔn)則，所以?xún)烧邩?gòu)成了“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系。在“控制法”下，由控制或監(jiān)管PPP資產(chǎn)使用的一方確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)、廠房、設(shè)備等固定資產(chǎn)，所以也就消除了“孤兒資產(chǎn)”現(xiàn)象?！翱刂品ā敝允艿接?guó)、澳大利亞、IASB、IPSASB等國(guó)家或國(guó)際會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的青睞，是因?yàn)樗鼘ⅰ笆谟璺绞欠窨刂芇PP資產(chǎn)，而非是否承擔(dān)對(duì)運(yùn)營(yíng)方的支付義務(wù)”作為關(guān)注點(diǎn)。依據(jù)“控制法”，如果授予方控制PPP資產(chǎn)，那么授予方就應(yīng)以公允價(jià)值將PPP資產(chǎn)記入其資產(chǎn)負(fù)債表。與此形成對(duì)照的是，在“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法” 下，只有當(dāng)授予方負(fù)有向運(yùn)營(yíng)方支付費(fèi)用的合同義務(wù)時(shí)，才能以已確認(rèn)的付費(fèi)義務(wù)為基礎(chǔ)，在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)相應(yīng)的資產(chǎn)。由于在使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目中，授予方不負(fù)有向運(yùn)營(yíng)方支付費(fèi)用的義務(wù)，所以根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”的原則，即使授予方控制了PPP資產(chǎn)，它也無(wú)需在資產(chǎn)負(fù)債表中確認(rèn)相應(yīng)的資產(chǎn)。事實(shí)上，“控制法”應(yīng)用了《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——不動(dòng)產(chǎn)、廠房、設(shè)備》（IAS 16）中的原則，因此它反映的是授予方與運(yùn)營(yíng)方之間發(fā)生的“互換交易”行為。比如在收費(fèi)道路這類(lèi)使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目中，公共部門(mén)是通過(guò)向私人部門(mén)讓渡道路收費(fèi)權(quán)，才換得私人部門(mén)對(duì)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)道路的責(zé)任承諾。而相反，依據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”的原則，在使用者付費(fèi)項(xiàng)目中，由于公共部門(mén)沒(méi)有向私人部門(mén)付費(fèi)的義務(wù)，所以就不需反映這類(lèi)項(xiàng)目中發(fā)生的“互換交易”行為。

“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”與“控制法”的關(guān)系

    “風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”與“控制法”是針對(duì)PPP資產(chǎn)的兩種主要會(huì)計(jì)報(bào)表處理方法，由于各自關(guān)注點(diǎn)不同，導(dǎo)致同一項(xiàng)目按兩種方法處理的會(huì)計(jì)結(jié)果也不相同。但“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”與“控制法”也不是完全相互排斥，只是強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)不同而已?；蚋鼮榫唧w地講，無(wú)論是控制的概念，還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬的概念，都只是強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)定義中的某一方面。比如，根據(jù)《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)：財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)》（IPSAS 1）對(duì)資產(chǎn)的定義：資產(chǎn)是指由實(shí)體過(guò)去的事項(xiàng)形成的、受實(shí)體控制、預(yù)期能給實(shí)體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能的資源。顯然，“控制法”強(qiáng)調(diào)的是IPSAS 1定義中實(shí)體對(duì)資產(chǎn)“控制”的一面。而“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”則注重的是IPSAS 1定義中實(shí)體享有的未來(lái)“經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能”的一面。但綜合考量，估計(jì)今后動(dòng)態(tài)優(yōu)化的基本路徑，將主要基于“控制法”了。

對(duì)我國(guó)的啟示

PPP理論分析可形成的基本認(rèn)識(shí)框架

    從理論上說(shuō)， PPP涉及公共工程項(xiàng)目建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)全生命周期或合同約定的較長(zhǎng)特定時(shí)期內(nèi)的投融資問(wèn)題，必然涉及負(fù)債。 PPP是政府與企業(yè)、市場(chǎng)主體以契約關(guān)系形成伙伴關(guān)系以求共贏與績(jī)效提升的機(jī)制創(chuàng)新，必然要求相關(guān)投融資、負(fù)債、資產(chǎn)管理機(jī)制的創(chuàng)新。PPP的合同契約關(guān)系需要得到法律、法規(guī)的保護(hù)和制約才具有可持續(xù)性，故PPP投融資中負(fù)債的規(guī)則和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的規(guī)范性準(zhǔn)則的設(shè)計(jì)，需要在“創(chuàng)新發(fā)展”與“規(guī)范發(fā)展”相結(jié)合的前提下，做好動(dòng)態(tài)優(yōu)化的權(quán)衡處理。

    就定性而言，既然PPP是政府和企業(yè)伙伴關(guān)系式合作建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共工程項(xiàng)目，其負(fù)債就不可能在政府方完全撇清干系，但此機(jī)制創(chuàng)新可使政府的相關(guān)負(fù)債產(chǎn)生相當(dāng)可觀的乘數(shù)放大效應(yīng)和資金使用中明顯的績(jī)效提升作用，這便是PPP特別值得重視與推進(jìn)的原理。我國(guó)在推進(jìn)PPP工作過(guò)程中，出于鼓勵(lì)創(chuàng)新的考慮，曾在文件中規(guī)定，凡是由管理部門(mén)確認(rèn)為PPP的項(xiàng)目，其負(fù)債不納入地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)。但是隨著PPP發(fā)展，其實(shí)際的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)壓力因素又必然為政府管理主體所感受到，為了防范風(fēng)險(xiǎn)，在管理上又作出PPP不能與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)接、不得承諾保底等規(guī)定，似乎PPP負(fù)債可以也應(yīng)該與政府主體完全隔離。如作嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治?，PPP的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)必然是以某種方式由合作伙伴各方共同承擔(dān)，其資產(chǎn)所有權(quán)或運(yùn)營(yíng)權(quán)雖可以階段性地歸屬于一方，但并不能否定整體上這種負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的性質(zhì)，至少是存在政府方的一定程度的或有負(fù)債。所以，關(guān)鍵問(wèn)題在于如何把各種PPP具體模式的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制盡可能合理化、可操作化，這又必然要求在其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)處理上的規(guī)則盡可能清晰化、力求精細(xì)化。在動(dòng)態(tài)優(yōu)化的創(chuàng)新探索過(guò)程中，要承認(rèn)精細(xì)化只能是相對(duì)的，所以也必須承認(rèn)工作中可能不得不留出一定的彈性， “或有負(fù)債”本身即是具有一定模糊性的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。

PPP國(guó)際會(huì)計(jì)制度演變的主要啟示

    前述PPP國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的演變，體現(xiàn)了理論分析可闡釋說(shuō)明的、其必然會(huì)發(fā)生的相關(guān)規(guī)則的探索和動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程。國(guó)際方面這一過(guò)程仍屬“進(jìn)行時(shí)”，但已可對(duì)我國(guó)形成一些有益的啟示和可資借鑒之處。

一是PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之間應(yīng)構(gòu)成“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系。

    如前所述，隨著IFRIC 12的頒布，國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋委員會(huì)彌補(bǔ)了PPP交易缺少?lài)?guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的空白。與英國(guó)采用“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”判斷PPP資產(chǎn)歸屬不同的是，IFRIC 12采用了“控制法”，以此判斷PPP資產(chǎn)應(yīng)記入何方的資產(chǎn)負(fù)債表。如果PPP資產(chǎn)滿(mǎn)足“雙控測(cè)試條件”，那么PPP資產(chǎn)則不記入運(yùn)營(yíng)方的資產(chǎn)負(fù)債表，私人部門(mén)只需將PPP交易對(duì)價(jià)確認(rèn)為金融資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)即可。由于IFRIC 12僅是針對(duì)私人部門(mén)會(huì)計(jì)主體制定的準(zhǔn)則，公共部門(mén)如何處理PPP資產(chǎn)則無(wú)規(guī)定。也就是說(shuō)在現(xiàn)有的IFRIC 12規(guī)則之下，PPP資產(chǎn)要么被公共部門(mén)記入資產(chǎn)負(fù)債表，要么公、私部門(mén)均不將其確認(rèn)為自己的資產(chǎn)，即可能出現(xiàn)所謂的“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題。鑒于此，2011年國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)頒布了IPSAS 32，成為針對(duì)公共部門(mén)會(huì)計(jì)主體制定的首個(gè)PPP國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。IPSAS 32“復(fù)制”了IFRIC 12采用的“控制法”，即如果PPP資產(chǎn)滿(mǎn)足“雙控測(cè)試條件”，那么PPP資產(chǎn)則記入授予方的資產(chǎn)負(fù)債表。由于 IFRIC 12與 IPSAS 32之間的“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系，所以從規(guī)則設(shè)計(jì)的角度講，不會(huì)再出現(xiàn)“孤兒資產(chǎn)”的問(wèn)題。

    然而，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則只有被主權(quán)國(guó)家自愿采納后，才可能在有關(guān)國(guó)家發(fā)生法律效力。在現(xiàn)實(shí)中，很多國(guó)家并沒(méi)有采用國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，這就意味著PPP國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的影響力是有限的，導(dǎo)致一些國(guó)家仍將PPP作為政府的表外融資工具來(lái)使用，難免有隱藏政府債務(wù)或規(guī)避預(yù)算約束之嫌。為了控制政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府融資的可持續(xù)性，避免出現(xiàn)“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題，主權(quán)國(guó)家在針對(duì)公共部門(mén)會(huì)計(jì)主體與私人部門(mén)會(huì)計(jì)主體制定PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則時(shí)，大方向應(yīng)是使它們相互之間形成“鏡像互補(bǔ)”關(guān)系。

二是“控制法”是PPP較為適當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)處理方法。

    利用“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”處理PPP資產(chǎn)入賬問(wèn)題源于模仿租賃合同中的會(huì)計(jì)處理原則，即誰(shuí)承擔(dān)了與租賃資產(chǎn)有關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)，租賃資產(chǎn)就進(jìn)入誰(shuí)的資產(chǎn)負(fù)債表。但如前所述，這一方法在PPP實(shí)踐中并不可行，這也是2006年國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（IAS）提出改革租賃會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IAS 17）動(dòng)議的主要原因，并提出了“使用權(quán)模式”，即基于租賃資產(chǎn)“使用權(quán)”由誰(shuí)“控制”，該資產(chǎn)就記入誰(shuí)的資產(chǎn)負(fù)債表的方法，也即所謂的“控制法”。在這種新的模式下，不再區(qū)分融資性租賃和經(jīng)營(yíng)性租賃之間的差別，而且原則上所有的租賃資產(chǎn)（包括負(fù)債）都應(yīng)記入承租人的資產(chǎn)負(fù)債表。受此影響，2006年IRFIC頒布的IRFIC 12以及2011年IPSASB頒布的IPSAS32也都采用了“控制法”來(lái)處理PPP會(huì)計(jì)問(wèn)題。當(dāng)然，IRFIC 12與 IPSAS32采用“控制法”除了要解決“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”下的“孤兒資產(chǎn)”問(wèn)題外，還要消除公共部門(mén)利用PPP隱藏債務(wù)及融資表外化的傾向。正是從上述角度看，“控制法”是排除“風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法”后較合適的PPP會(huì)計(jì)處理思路性方法。

三是PPP作為政府融資渠道之一應(yīng)合理地予以表內(nèi)化。

    一方面，PPP可以說(shuō)是公共采購(gòu)（政府采購(gòu)）中工程采購(gòu)的一種特殊方式，在一定條件下，通過(guò)PPP可以提高公共工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力和效率。另一方面，由于目前很多國(guó)家現(xiàn)有的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)政統(tǒng)計(jì)制度都不涉及PPP問(wèn)題，或者認(rèn)為PPP無(wú)關(guān)政府的債務(wù)和負(fù)債，使得PPP成了許多國(guó)家政府部門(mén)的表外融資工具和隱藏債務(wù)的手段。即使是像英國(guó)這種國(guó)際公認(rèn)的、運(yùn)用PPP/PFI模式最為成功的國(guó)家，在其推廣PPP/PFI模式的早期也難以避免。因此， PPP往往容易被相關(guān)主體鉆空子，即被作為規(guī)避預(yù)算限制的措施而被看重。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，除了私人部門(mén)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題外，如何加強(qiáng)公共部門(mén)的債務(wù)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控也受到了國(guó)際機(jī)構(gòu)和各國(guó)的高度重視。2011年IPSAS32的頒布，為公共部門(mén)處理PPP項(xiàng)下的負(fù)債問(wèn)題提供了參考指南。IPSAS32的適用范圍不僅包括政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，還包括使用者付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目，也就是，這兩類(lèi)項(xiàng)目的資產(chǎn)及負(fù)債都要記入政府的資產(chǎn)負(fù)債表。所以，為了客觀反映公共部門(mén)的資產(chǎn)及負(fù)債狀況，應(yīng)考慮以遵循IPSAS32關(guān)于PPP的會(huì)計(jì)處理原則為方向，使PPP作為政府與企業(yè)合作的融資予以表內(nèi)化，可首先考慮將政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)及負(fù)債按公允價(jià)值記入政府的資產(chǎn)負(fù)債表。

我們的建議

首先，結(jié)合PPP立法制定專(zhuān)門(mén)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，夯實(shí)PPP市場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)。

    從嚴(yán)格意義上講，目前我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則或監(jiān)管制度。首先，2008年財(cái)政部公布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第2號(hào)解釋》是從六個(gè)方面回答了企業(yè)采用BOT參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)處理問(wèn)題，就企業(yè)會(huì)計(jì)主體如何確認(rèn)建造服務(wù)收入、費(fèi)用、工程價(jià)款等做了說(shuō)明，但沒(méi)有對(duì)BOT及相關(guān)會(huì)計(jì)主體等的涵義進(jìn)行界定。另外，《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第2號(hào)解釋》指出“BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)”，但沒(méi)有進(jìn)一步解釋這類(lèi)固定資產(chǎn)該做何處理。因此，《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第2號(hào)解釋》還未夯實(shí)相關(guān)的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。其次，2017年4月公布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)—公共基礎(chǔ)設(shè)施》（簡(jiǎn)稱(chēng)《第5號(hào)》）也不涉及PPP的具體會(huì)計(jì)處理問(wèn)題。《第5號(hào)》除了在第三條中規(guī)定“采用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)和初始計(jì)量，適用其他相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則”外，再無(wú)其他關(guān)于PPP的條款。近年來(lái)，全國(guó)推廣運(yùn)用PPP模式的勢(shì)頭迅猛，是適應(yīng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新發(fā)展的需要，但由于相關(guān)監(jiān)管制度規(guī)則不完善，管理部門(mén)出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，近期頻繁對(duì)“明股實(shí)債、回購(gòu)安排”、偽PPP，及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等現(xiàn)象提出警示。另外，財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)估等前置條件確實(shí)也往往成了一種“形式”，不能充分有效發(fā)揮篩選項(xiàng)目、甄別風(fēng)險(xiǎn)的作用。地方政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求積極使用PPP模式從事公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，符合改革創(chuàng)新的大方向，應(yīng)予以必要鼓勵(lì)、引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)防范、規(guī)則約束，但在方興未艾的現(xiàn)階段，出現(xiàn)越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，入庫(kù)的PPP項(xiàng)目越多，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，入庫(kù)項(xiàng)目越少等現(xiàn)象，不由使人聯(lián)想《預(yù)算法》修訂前地方層面隱性負(fù)債亂象。其實(shí)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)PPP的積極性也有其客觀原因和一定合理性，隱含著PPP調(diào)動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)乃至國(guó)際市場(chǎng)上的部分社會(huì)資本，助推我國(guó)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)超常規(guī)“反梯度推移”式發(fā)展的潛力和可能，同時(shí)也表明需及時(shí)加強(qiáng)必要的規(guī)范與專(zhuān)業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)防控。

我們對(duì)此的建議是，參照國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)及國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的相關(guān)準(zhǔn)則（如IFRIC 12 、IPSASA 32等），盡快制訂、頒布試行適合我國(guó)國(guó)情的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，基本思路可遵循“鏡像互補(bǔ)”原則，把PPP如實(shí)作為合作平臺(tái)，出臺(tái)可同時(shí)一并規(guī)范政府方和社會(huì)資本方的PPP會(huì)計(jì)處理準(zhǔn)則與政策，防止“孤兒資產(chǎn)”的出現(xiàn)。建立健全PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息披露制度，完善PPP市場(chǎng)監(jiān)管措施，以求在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)，有效規(guī)范地方政府的融資行為。

    其次，將PPP項(xiàng)目納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，“全景圖”式客觀反映政府負(fù)債（含或有負(fù)債因素）的規(guī)模。

    根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)43號(hào)文）的規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借……地方政府舉債采取政府債券方式?！笨梢?jiàn)，在我國(guó)，現(xiàn)行的規(guī)則是省級(jí)地方政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以舉借債務(wù)，但只能以發(fā)行地方政府債券的方式實(shí)施。雖然43號(hào)文也鼓勵(lì)地方政府通過(guò)PPP的方式創(chuàng)新融資機(jī)制，但PPP項(xiàng)下的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，因?yàn)?3號(hào)文還規(guī)定：“政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任?！碑?dāng)時(shí)把PPP項(xiàng)下的償債責(zé)任在政府與社會(huì)資本之間做這種“切割”可以說(shuō)有工作上的必要性，但這并不意味著政府與投資者或特別目的公司（SPV）之間永遠(yuǎn)不存在或有債務(wù)關(guān)系。在PPP模式下，似乎政府不僅增加了公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給能力，而且還沒(méi)有提高財(cái)政支出或債務(wù)規(guī)模。實(shí)則不然，本質(zhì)上說(shuō)PPP主要是以機(jī)制創(chuàng)新控制政府債務(wù)規(guī)模并“少花錢(qián)多辦事”地產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)和提高資金與項(xiàng)目的績(jī)效，但如果看上去一點(diǎn)兒也不涉及政府未來(lái)的支出壓力與或有債務(wù)，則只是一種表面的“財(cái)政幻覺(jué)”。正是由于PPP具有“時(shí)間轉(zhuǎn)換器”的作用，政府可將傳統(tǒng)模式下的“一次性”結(jié)賬工程建設(shè)活動(dòng)變成新模式下的“分期”付款的工程采購(gòu)式交易行為。如加入了企業(yè)方的運(yùn)營(yíng)期，則是要充分運(yùn)用“使用者付費(fèi)”機(jī)制的現(xiàn)金流減少政府還本付息，但并不絕對(duì)排除必要的政府方以“可行性缺口補(bǔ)貼”表述的付費(fèi)加入其內(nèi)。最簡(jiǎn)要地假設(shè)舉例（不涉及運(yùn)營(yíng)期）：某地方政府決定新建一個(gè)投資規(guī)模為1000萬(wàn)元且由政府付費(fèi)的項(xiàng)目，在傳統(tǒng)模式下，政府要么擴(kuò)大支出規(guī)模1000萬(wàn)元，要么舉借債務(wù)1000萬(wàn)元，總之這1000萬(wàn)元需要在政府當(dāng)期賬上反映出來(lái)。而在廣義PPP概念中的BT模式下，政府無(wú)需在當(dāng)期賬上記錄該項(xiàng)資本性支出，只需在約定的隨后10年中，平均每年向社會(huì)資本支付100萬(wàn)的款項(xiàng)即可。如此，每筆款項(xiàng)只需在實(shí)際支出時(shí)，才反映在政府的賬上，這也是收付實(shí)現(xiàn)制下的記賬原則。依據(jù)我國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理，采用的就是收付實(shí)現(xiàn)制原則。但收付實(shí)現(xiàn)制容易低估PPP給政府帶來(lái)的財(cái)政成本及未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前的政策與制度規(guī)范下，PPP項(xiàng)下的政府未來(lái)支出是不作為政府負(fù)債處理的，所以PPP才可能成為地方政府借道的一種表外融資機(jī)制?？陀^地說(shuō)，現(xiàn)行PPP流程規(guī)則中所要求的“財(cái)政承受能力論證”，已提供了約束這種未來(lái)支出安排的原則上的“天花板”，政府付費(fèi)的“可行性缺口補(bǔ)貼”概念是將這些未來(lái)支出制度化地納入了地方政府預(yù)算程序，這些都值得稱(chēng)道?；诖?，如進(jìn)而考慮引入相關(guān)預(yù)算管理的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，這一問(wèn)題的財(cái)務(wù)表現(xiàn)將更為合理，更有利于多方實(shí)行共同監(jiān)督。

    沿此視角，我們的建議是，加快政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制工作，將PPP項(xiàng)下的資產(chǎn)及負(fù)債按權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)則記入政府資產(chǎn)負(fù)債表；利用現(xiàn)有的地方政府債務(wù)限額管理制度，可力求清晰量化設(shè)定每個(gè)省、市、縣PPP投資總規(guī)模的年度操作上限。將PPP項(xiàng)下的負(fù)債（其中包含或有負(fù)債因素）納入其中，會(huì)合乎邏輯地?cái)U(kuò)大政府負(fù)債統(tǒng)計(jì)范圍，但這是對(duì)應(yīng)于資產(chǎn)的擴(kuò)大或未來(lái)資產(chǎn)的擴(kuò)大，并不意味著實(shí)際增加了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，只是會(huì)更真實(shí)、全面地反映政府的負(fù)債全景圖，促使各方更好地瞻前顧后，更有效地防范相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    第三，未來(lái)修訂有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮將PPP確認(rèn)為政府舉債的渠道之一。

    修訂后的《預(yù)算法》第35條的規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出……除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。”從此規(guī)定可以看出兩個(gè)要點(diǎn)：1）經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市可以通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)；2）除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。因此，PPP屬于 “不得以任何方式舉借債務(wù)”所禁止的情形。另外，盡管43號(hào)文提到推廣PPP模式，但已與政府的舉債方式作了切割使之與《預(yù)算法》不相沖突。但作長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)議，未來(lái)有適當(dāng)時(shí)機(jī)修法時(shí)，可考慮明確PPP作為地方政府舉債渠道之一的法律地位，那么無(wú)論是出臺(tái)PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，還是把PPP項(xiàng)下資產(chǎn)負(fù)債適當(dāng)納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，都會(huì)與法律規(guī)則體系相匹配了。

    因此，我們的建議是，在借鑒IFRIC12 、IPSAS32等的基本原則，制定符合我國(guó)國(guó)情的PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的進(jìn)程中，把握適當(dāng)時(shí)機(jī)修訂相關(guān)法律法規(guī)，確認(rèn)PPP為地方政府的舉債渠道之一，為更好地使PPP在創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)興利防弊，更為周全地奠定必要的法治基礎(chǔ)。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員）